Les sources de la légalité en assurance

1. Une articulation entre normes françaises et européennes

Le cadre constitutionnel comprend la Constitution de 1958 et les textes auxquels renvoie son Préambule : Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, Préambule de 1946 et Charte de l’environnement de 2004. Il détermine notamment les compétences du législateur et du pouvoir réglementaire. Les articles 34 et 37 organisent cette répartition. Constitution, Préambule et articles 34 et 37.

L’article 55 reconnaît aux traités régulièrement ratifiés ou approuvés et publiés une autorité supérieure à celle des lois, dans les conditions qu’il prévoit. Dans l’ordre juridique interne, cette supériorité ne s’étend pas à la Constitution, comme le rappelle la décision Sarran du Conseil d’État. Constitution, article 55 ; CE, 30 octobre 1998, Sarran, n° 200286.

Le droit de l’Union européenne possède un régime propre de primauté et d’application. Son articulation avec le droit français ne se résume donc pas à une pyramide dans laquelle tous les textes internationaux seraient interchangeables. CJCE, 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, affaire 6/64.

La Convention européenne des droits de l’homme relève, quant à elle, du Conseil de l’Europe. Son article 6 protège le droit à un procès équitable, notamment devant une instance indépendante et impartiale, dans son champ d’application. Elle ne doit pas être confondue avec le droit de l’Union européenne. Convention européenne des droits de l’homme, article 6.

2. Règlement, directive, loi : quelles différences ?

Les différences entre règlement et directive résultent de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il faut aussi distinguer les textes européens effectivement adoptés des projets, consultations et avis préparatoires. TFUE, article 288.

Les ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution appellent une analyse spécifique. Une ordonnance non ratifiée ne se classe pas simplement comme un décret : l’expiration de l’habilitation et la nature des dispositions influencent notamment son contrôle juridictionnel. CE, 16 décembre 2020, Fédération CFDT des Finances, n° 440258.

Pour le secteur assurantiel, les textes pertinents se répartissent notamment entre le Code des assurances, le Code de la mutualité, le Code de la sécurité sociale et le Code monétaire et financier, selon la nature de l’organisme et de l’activité. L’article L. 612-1 du Code monétaire et financier définit le champ des règles dont l’ACPR contrôle le respect. CMF, article L. 612-1.

3. Ce que l’ACPR peut imposer

L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution veille notamment à la stabilité financière et à la protection des assurés, adhérents et bénéficiaires. Elle intervient en matière d’autorisations, de surveillance et de contrôle, dans les limites de ses compétences légales. CMF, article L. 612-1.

L’article L. 612-24 habilite notamment l’ACPR à déterminer les documents et informations périodiques à remettre, leur modèle, leur fréquence et leurs délais. Une instruction adoptée dans ce cadre peut donc préciser des obligations de remise. Sa portée dépend de son fondement et de son contenu. CMF, article L. 612-24.

Une décision individuelle doit également être distinguée d’une recommandation générale : un agrément, une mesure de police administrative ou une sanction produit des effets juridiques propres. La question à poser est toujours la même : quel texte habilite l’Autorité à prendre cette mesure et quelles conditions encadrent son exercice ?

4. Recommandations et droit souple : une portée à qualifier

En matière de commercialisation et de protection de la clientèle, l’ACPR peut constater de bonnes pratiques ou formuler des recommandations. Elle peut aussi approuver certains codes de conduite à la demande d’associations professionnelles ; la publication de cette approbation les rend applicables aux adhérents concernés dans les conditions prévues. Ces mécanismes ne se confondent pas. CMF, article L. 612-29-1.

Une recommandation ne devient pas, par sa seule publication, un règlement créant toute obligation qu’elle énonce. Elle peut toutefois expliciter l’interprétation du superviseur, reprendre des obligations déjà contraignantes et influencer les pratiques de contrôle. Il convient de distinguer, dans chaque document, le rappel du droit applicable et les bonnes pratiques recommandées.

À l’échelle européenne, les orientations de l’EIOPA relèvent d’un mécanisme spécifique : les autorités compétentes déclarent leur conformité ou expliquent leur position. Leur mise en œuvre dans le cadre national doit être examinée ; elles ne doivent pas être assimilées à un règlement européen directement applicable. EIOPA, guide relatif aux orientations et recommandations.

Enfin, l’absence de caractère obligatoire ne signifie pas l’absence de recours. Depuis la décision GISTI du 12 juin 2020, des documents de portée générale émanant d’autorités publiques peuvent être contestés lorsqu’ils sont susceptibles de produire des effets notables sur les droits ou la situation des personnes concernées. CE, GISTI, n° 418142.

5. Vérifier la règle dans le temps

Pour les lois et actes administratifs publiés au Journal officiel, l’article 1er du Code civil prévoit, en principe, une entrée en vigueur à la date fixée par le texte ou, à défaut, le lendemain de sa publication. Les dispositions nécessitant des mesures d’application peuvent voir leur entrée en vigueur reportée jusqu’à celle de ces mesures. Ce régime ne s’applique pas aux actes individuels. Code civil, article 1er.

En pratique, la veille doit distinguer quatre informations : le texte a-t-il été adopté, publié, est-il entré en vigueur et à partir de quand l’obligation concernée s’applique-t-elle à l’organisme ? Une réforme peut être publiée tout en prévoyant une application différée.

Exemple : la révision de Solvabilité II. La directive (UE) 2025/2 a été adoptée et est entrée en vigueur. Son article 4 prévoit une transposition au plus tard le 29 janvier 2027 et l’application des dispositions nationales correspondantes à partir du 30 janvier 2027. Il faut donc distinguer les exigences applicables en septembre 2026 des évolutions à préparer pour 2027. Directive (UE) 2025/2, article 4.

L’ancienneté d’un texte ne suffit pas à le rendre inapplicable. Inversement, sa présence dans un ancien support ne prouve pas qu’il reste en vigueur. Il faut rechercher sa modification, son abrogation ou une autre cause de cessation de ses effets. L’administration doit notamment abroger un acte réglementaire devenu illégal ou dépourvu d’objet, sauf si l’illégalité a cessé. CRPA, article L. 243-2.

6. Retrait et abrogation : deux mécanismes distincts

Le retrait fait disparaître l’acte pour le passé et l’avenir ; l’abrogation met fin à ses effets pour l’avenir. Cette distinction commande le raisonnement. CRPA, article L. 240-1.

Le régime général de l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration prévoit que l’administration ne peut retirer ou abroger une décision créatrice de droits, de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers, que si elle est illégale et dans les quatre mois suivant sa prise. Le délai de deux mois ne doit donc pas être présenté comme la règle générale de retrait. CRPA, article L. 242-1.

Cette règle comporte des exceptions et s’articule avec des régimes spéciaux. Elle ne signifie pas qu’un agrément prudentiel ne pourrait plus être retiré après quatre mois si les conditions sectorielles d’un retrait sont réunies. Chaque situation exige de qualifier la décision, le motif de l’intervention et le texte applicable.

7. Contrôle, sanction et garanties procédurales

Dans une procédure de sanction de l’ACPR, la décision d’engager les poursuites et le jugement des griefs relèvent d’organes distincts. Le collège compétent décide de l’ouverture de la procédure et notifie les griefs ; la commission des sanctions instruit et statue selon le dispositif légal.

Le Code monétaire et financier encadre le contradictoire, l’assistance par un conseil, la récusation en cas de doute sérieux sur l’impartialité et la motivation de la décision. Le représentant du collège ne participe pas au délibéré. CMF, article L. 612-38.

Les manquements sanctionnables et les sanctions encourues reposent sur les textes applicables, notamment l’article L. 612-39. Une sanction ne se justifie donc pas par la seule affirmation qu’une pratique déplaît au superviseur : son fondement et la qualification des faits doivent être établis. CMF, article L. 612-39.

Les décisions de la commission des sanctions peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil d’État. L’article L. 612-16 prévoit, pour la personne sanctionnée, un délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai de recours est distinct du délai de retrait évoqué précédemment. CMF, article L. 612-16.

8. Une méthode de travail pour les organismes d’assurance

Pour chaque obligation, une fiche de conformité utile devrait préciser :

1. Le périmètre : organisme, activité, personnes et opérations concernés.
2. Le fondement : texte, article et autorité compétente.
3. La version : date des faits, date d’application et régime transitoire éventuel.
4. La portée : obligation contraignante, décision individuelle, interprétation ou recommandation.
5. La traduction opérationnelle : responsable, processus, contrôles et preuves conservées.
6. Les points d’interprétation : questions à documenter avec les fonctions conformité et juridique, et, si nécessaire, les avocats de l’organisme.

Cette traçabilité permet de relier une exigence prudentielle à sa source, d’expliquer les choix retenus aux instances de gouvernance et de préparer des échanges argumentés avec l’ACPR.